Het Normenkader Digitale Duurzaamheid (Blog 3 van 5)

Hoe gaan we de Informatiedevaluatie bij de overheid stoppen?

Een vijfdelige blogserie i.s.m. eSpecialisten over de digitale duurzaamheid van overheidsinformatie.

Het begrip devaluatie wordt door iedereen geassocieerd met geld. Devaluatie is het officieel vaststellen van een waardevermindering van een muntsoort ten opzichte van een andere muntsoort. In feite komt het erop neer dat de waarde naar beneden wordt bijgesteld én dat deze waardevermindering ook officieel erkend wordt. Nu onze samenleving in rap tempo digitaliseert is de parallel met informatie snel gemaakt. We gebruiken informatie ook steeds meer digitaal. En toch verloopt de digitalisering van de informatievoorziening bij de overheid niet zo soepel. In deze vijfdelige blogserie gaan we in op de vraag hoe dat komt, hoe dat leidt tot informatiedevaluatie en vooral hoe we het tij kunnen keren. In dit derde deel behandelen we de impact van berichtenservices; wat betekent dit voor informatiebeheer en archivering?

Door Kees Groeneveld

Door de snelle opkomst van de smartphone gingen Nederlanders massaal gebruikmaken van berichtenservices. Inmiddels heeft WhatsApp in Nederland 11,5 miljoen gebruikers; daarnaast is sms populair. De overheid ging daarin mee. Nu zijn berichtenservices nauwelijks weg te denken uit de gemeentelijke werkpraktijk. Het zijn handige media om snel met elkaar te communiceren. Bovendien is de dienst (meestal) gratis en wordt er end-to-end encryptie toegepast, waardoor gebruik veilig lijkt. Vanwege het informele en vluchtige karakter van de communicatie werd tot voor kort breed gedacht dat tekstberichten niet als te archiveren documenten van de overheid gelden.

Berichtenservices en wetgeving

Op 20 maart 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (RvS) een uitspraak gedaan over de vraag of de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van toepassing is op sms- en WhatsApp-berichten. De uitspraak is helder: op sms- en WhatsApp-berichten over een bestuurlijke aangelegenheid is de Wob van toepassing, ongeacht of deze berichten op de zakelijke of privé telefoon van een bestuurder of ambtenaar staan. Dit betekent dat deze voortaan bij een Wob-verzoek moeten worden betrokken. En dat bestuursorganen ervoor moeten zorgen dat er geen afbreuk kan worden gedaan aan de aanspraken op openbaarheid van documenten die aan de Wob kunnen worden ontleend. Daarvoor was al bekend dat tekstberichten gelden als archiefbescheiden zoals bedoeld in de Archiefwet 1995. Toch worden tekstberichten vaak niet goed gearchiveerd. De uitspraak van de RvS onderstreept het belang van de archivering van tekstberichten.

Soorten berichtenservices en tekstberichten

Er zijn veel verschillende berichtenservices waarmee tekstberichten kunnen worden gestuurd. Met sms en WhatsApp vergelijkbare berichtenservices zijn Signal, Facebook Messenger, Treema, iMessage, WeChat, en Telegram. Maar er zijn er nog meer. Vaak kunnen met die berichtenservices ook foto’s en video’s worden gedeeld. Bij de meeste berichtenservices moet eerst een account worden aangemaakt voordat ze gebruikt kunnen worden. Sommige berichtenservices zijn alleen voor de smartphone beschikbaar, anderen kunnen ook op de computer gebruikt worden. Ze werken vaak hetzelfde, maar verschillen in privacy-voorwaarden, archiveringmethode en deelbaarheid van elkaar.

Gebruik van berichtenservices
Gemeenten gebruiken berichtenservices op twee manieren:

1. Voor onderlinge communicatie.
   Bestuurders, raadsleden en ambtenaren gebruiken berichtenservices als medium om snel met elkaar te communiceren, vaak vanaf het eigen toestel. Een deel van de communicatie is informeel en niet belangrijk om te bewaren. Denk aan tekstberichten met een persoonlijke inhoud, zoals het informeren naar gezondheid of het weer. Een ander deel van de informatie heeft betrekking op bestuurlijke aangelegenheden, waaronder besluitvorming en/of formele processen in het kader van de uitvoering van gemeentelijke taken. Bijvoorbeeld het verlenen van vergunningen, aangifte van feiten, behandeling van verzoeken, heffingen, beleid, planvorming, handhaving en toezicht. Dit deel is dus archiefwaardig.
2. Als officieel communicatiekanaal met burgers.
   Vaak gebeurt dit via zogenoemde functionele berichtenboxen. Het doel is dienstverlening of gerichte informatie geven, zoals inhoudelijke vragen van burgers beantwoorden op een vergelijkbare manier als vanuit een postbus of groeps-emailaccount. De informatie die in dit kader wordt uitgewisseld is formeel van karakter, maar kan zowel triviaal zijn (openingstijden van het stadskantoor) als belangrijker (oproep voor een gesprek, start van een klantvraag) afhankelijk van de wijze waarop de medewerkers dit medium gebruiken.

Gebruik van WhatsApp

In het geval van WhatsApp zijn er twee varianten, namelijk de persoonlijke, die velen op de smartphone hebben staan en de zakelijke, die over het algemeen op een Klantcontactcentrum gebruikt wordt op een computer.
Inmiddels heeft het moederbedrijf van WhatsApp, Facebook, het gebruik van WhatsApp door overheden aan banden gelegd. Sinds 7 december 2019 mogen gemeenten voor hun dienstverlening geen gebruik meer maken van de particuliere versie van WhatsApp. Zij dienen gebruik te maken van de business-variant van WhatsApp. Op de vraag of gemeenten een licentie kunnen aanvragen voor de API-variant WhatsApp for Business, is Facebook duidelijk. Vooralsnog wordt een licentie voor deze variant, die wordt gebruikt bij de integratie in de webcare-omgeving, niet toegekend aan gemeenten.

Knelpunten bij de archivering van tekstberichten

De Archiefwet is van toepassing op archiefbescheiden, ongeacht hun vorm, door de overheidsorganen ontvangen of opgemaakt en naar hun aard bestemd daaronder te berusten. Ook de informatie gegenereerd door berichtenservices dient dus te voldoen aan de eisen vastgelegd in de Archiefregeling. Het gaat onder andere om het zorgen voor metagegevens om de context te kunnen vaststellen (wie, wat, waar, wanneer) en het gebruik van open standaarden voor bestandsformaten. Tekstberichten moeten bewaard worden volgens de termijnen zoals vastgelegd in de selectielijst. De archivering van tekstberichten is om meerdere redenen problematisch:

• Eigendom

Eerste barrière is het eigendom van tekstberichten: dit ligt gedeeltelijk bij de aanbieders van berichtenservices en gedeeltelijk bij de gebruikers. De aanbieders leggen die eigendomsverhoudingen vast in hun gebruikersvoorwaarden. Hiernaast is een aandachtspunt dat Auteursrechten kunnen berusten op onderdelen van het te archiveren tekstbericht, bijvoorbeeld op emoticons, foto’s en geluid(sfragmenten). Belangrijk is dat beperkingen worden gesteld aan raadpleging van informatie waarop mogelijk auteursrecht van toepassing is.

• Archivering alleen door de gebruiker

Momenteel kunnen tekstberichten uitsluitend door de gebruiker zelf gearchiveerd worden. Dat komt omdat de toegang tot deze berichten beperkt is: alleen providers en de gebruiker zelf kunnen momenteel bij de berichten komen. De gebruiker kan desgewenst wel een medewerker autoriseren – en het toestel daaraan afgeven – om tekstberichten te laten archiveren.

• Export en filteren

Voor de bewaring moeten tekstberichten worden geëxporteerd naar een duurzame beheeromgeving. Er bestaan technische oplossingen voor het veiligstellen van tekstberichten in een opslagprogramma, met nog beperkte beheerfunctie. Deze mist bijvoorbeeld functionaliteit voor selectie, vernietiging, bewaren en duurzaamheid. Voordeel is wel dat deze toegankelijk is voor meerdere geautoriseerde medewerkers.

Bij gebruik van berichtenservices voor onderlinge communicatie is de grens tussen formeel en informeel communiceren niet altijd helder. Dat wil zeggen dat de conversaties en chats van bestuurders en ambtenaren niet altijd formele, maar ook informele informatie bevatten. Dit betekent dat filteren van berichten een belangrijk aspect is van de archivering en bij de beschikbaarstelling voor raadpleging. Aanvullend kan gedacht worden aan toevoeging van meerdere metadata-velden over bijvoorbeeld een onderwerp: Dit kan nodig zijn om conversaties over verschillende onderwerpen op verschillende invalshoeken te kunnen doorzoeken. WhatsApp chats kunnen worden geëxporteerd inclusief alle foto’s en video’s. Sms is moeilijker te exporteren, afhankelijk van de gebruikte smartphone. Het opvragen van sms- en WhatsApp-berichten werkt niet efficiënt. Bij de export van WhatsApp chats wordt de hele chat geëxporteerd, deze zal dus nog moeten worden gefilterd op relevante onderdelen. Voor sms is het lastiger omdat deze informatie niet makkelijk te exporteren is.

• Duiding en context:

Voor het goed begrip van menig bericht is duiding van de context – waar gaat dit over – belangrijk.  Gebruikers hanteren vaak een beknopte vorm van schrijven om zich uit te drukken. Soms kan ook duiding van de gebezigde ‘sms-taal’ en emoji’s nodig zijn.

Bewaring

Voor de selectie en waardering van tekstberichten kan men twee benaderingen kiezen.

1. Koppelen aan het zaakdossier en/of werkproces

Uitgangspunt hierbij is dat tekstberichten worden bewaard conform de bewaartermijn vastgelegd in de selectielijst. De Selectielijst archiefbescheiden gemeenten en intergemeentelijke organen 2020 (Selectielijst 2020) is zaaksgewijs of procesgericht opgebouwd. Tekstberichten krijgen daarmee de bewaartermijn van de zaak waar zij onderdeel van uitmaken. Dat betekent dat de tekstberichten – of delen van een conversatie – in principe bewaard moeten worden bij het zaakdossier of bij een dataopslag waar ze betrekking op hebben. Deze methode is geschikt voor het bewaren van tekstberichten van individuele medewerkers. Het archiveren van tekstberichten van medewerkers vraagt om een inspanning van de werkvloer, omdat ze uitsluitend door de gebruiker zelf gearchiveerd kunnen worden. Ook is het in principe mogelijk om tekstberichten uit functionele berichtenboxen in het zaaksysteem te archiveren.

2. Tekstberichten geautomatiseerd en in bulk bewaren

Momenteel wordt geëxperimenteerd met nieuwe vormen van e-mailbewaring, die ook op tekstberichten toegepast kunnen worden. In het kader van de sleutelmedewerkersmethode worden sleutelmedewerkers – bestuurders en hoge ambtenaren – geïdentificeerd en alle berichten daarvan als bulk bewaard. In dit geval moet strikt genomen een aanvulling op de selectielijst archiefbescheiden worden ontworpen en aan het Nationaal Archief ter vaststelling worden aangeboden. Ook functionele berichtenboxen kunnen geautomatiseerd en in bulk worden bewaard. De aanpak is vergelijkbaar met het bewaren van functionele e-mailboxen. Nadeel van deze methode is onder meer dat bulk veel persoonsgegevens bevatten, die door de AVG worden beschermd, en niet voldaan kan worden aan de vernietigingsplicht.

Aan de slag?

Berichtenservices hebben grote impact op de archivering en de digitale duurzaamheid van de informatievoorziening. Digitale duurzaamheid is onlosmakelijk verbonden met Informatievoorziening en onderdeel van een kritisch bedrijfsproces dat een integrale interne beheersingsaanpak nodig heeft.
In de volgende blog gaan we in op een andere bijzondere vorm van berichtenverkeer: e-mail.

Wilt u daar nu al meer over weten?
Neem contact met ons op. Wij zijn ervan overtuigd dat een persoonlijk gesprek direct toegevoegde waarde biedt.